VerpackDG: Mehr Bürokratie als nötig

Das neue Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) setzt die PPWR in deutsches Recht um – und bringt der Branche deutlich mehr Bürokratie als europarechtlich geboten. Verpackungsrechtler Dr. Markus Pauly sieht in dem Gesetz ein Musterbeispiel für Gold Plating und warnt vor Wettbewerbsverzerrungen gegenüber anderen EU-Mitgliedstaaten.

Im Februar hat das Bundeskabinett den Entwurf des Verpackungsrecht-Durchführungsgesetzes (VerpackDG) beschlossen. Das Gesetz schafft die nationale Rechtsgrundlage für die Umsetzung der EU-Verpackungsverordnung (PPWR) und löst zum 12. August 2026 das bisherige Verpackungsgesetz vollständig ab. Dieser Schritt ist grundsätzlich unbestritten: „Tatsache ist, dass das VerpackDG notwendige Voraussetzung ist, um die am 12. August 2026 in Kraft tretende PPWR in Deutschland vollziehen zu können“, stellt Dr. Markus Pauly von der Kölner Kanzlei Pauly Rechtsanwälte klar. Pauly gilt als einer der renommiertesten Spezialisten für Verpackungsrecht in Deutschland. Doch beim Blick auf die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes endet das Einverständnis des Experten schnell.

Das VerpackDG in der Fassung des Kabinettsbeschlusses ist ein Musterbeispiel für Überregulierung, das Gegenteil von Bürokratieabbau und ‚Gold Plating‘.
Dr. Markus Pauly von der Kölner Kanzlei Pauly Rechtsanwälte

Die Zentrale Stelle Verpackungsregister (ZSVR) werde zur „Super-Behörde“, neue Zulassungsverfahren für Organisationen für Herstellerverantwortung (OfH) und neue Begriffsbestimmungen kämen hinzu. Sein Fazit: „Die Regelungen gehen in jedem Fall über die Mindestvorgaben der PPWR für nationale Umsetzungsakte hinaus.“

Eine der weitreichendsten Neuerungen betrifft die Zulassungspflichten. Künftig benötigen sämtliche Organisationen für die erweiterte Herstellerverantwortung sowie individuelle Hersteller, die keine kollektiven Systeme nutzen, eine formelle Zulassung, die über die ZSVR abgewickelt wird. Der Gesetzgeber setzt dabei auf einen hohen Automatisierungsgrad. Pauly hält die Ausweitung auf Hersteller nicht systembeteiligungspflichtiger Verpackungen für europarechtlich nicht zwingend erforderlich: „Hier wäre eine schlankere Lösung denkbar gewesen, die nicht derart in den funktionierenden Markt der Verpackungsentsorgung an B2B-Anfallstellen eingreift.“ Betroffen wären künftig auch Produzenten von Transport-, Mehrweg- sowie Industrie- und Gewerbeverpackungen – ein Bereich, der bislang weitgehend außen vor stand.

Neugestaltung der ZSVR-Finanzierung

Eng damit verknüpft ist die Neugestaltung der ZSVR-Finanzierung. Bisher trugen primär die dualen Systeme und Betreiber von Branchenlösungen die Kosten der Registerstelle. Künftig werden auch individuelle Hersteller sowie Produzenten nicht systembeteiligungspflichtiger Verpackungen direkt in die Finanzierung einbezogen – eine erhebliche Ausweitung des Kreises der Kostenpflichtigen.

Besonders kritisch bewertet Pauly die Wahl des gesetzgeberischen Vorbilds: „Das Zulassungsverfahren für Organisationen für Herstellerverantwortung (OfH) hat sich bereits beim Batterierecht-Durchführungsgesetz (BattDG) als schwierig erwiesen und ist dort teilweise nicht rechtzeitig angelaufen. Ein schlechtes Vorbild“, so Pauly, „an dem man sich nicht orientieren sollte.“ Für die Praxis bedeutet das: Wenn das Zulassungsverfahren ähnlich stockend anläuft wie beim Batteriegesetz, könnten Unternehmen kurz vor dem 12. August 2026 ohne rechtssichere Entsorgungsstrukturen dastehen.

Über die nationalen Auswirkungen hinaus richtet Pauly den Blick auf die europäische Wettbewerbsdimension. Die PPWR schafft bewusst einheitliche Rahmenbedingungen für alle Mitgliedstaaten. Mit dem VerpackDG gehe Deutschland jedoch einen eigenen, strengeren Weg: „In Anbetracht der europaweit einheitlichen Regelungen der PPWR wären die Inhalte des VerpackDG mit anderen Mitgliedstaaten abzustimmen gewesen. Nach jetzigem Stand der Dinge betreibt Deutschland wieder einmal das typische ‚Gold Plating‘, um eine Vorreiterrolle zu spielen. Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Europas werden somit durch überzogene Regelungen in Deutschland vorprogrammiert.“

Konkrete Anforderungen

Losgelöst von der Regulierungskritik bringt das Gesetz für die gesamte Verpackungsindustrie konkrete operative Anforderungen. Ab dem 1. Januar 2028 gelten verschärfte Recyclingquoten: Aluminium und Eisenmetalle müssen zu 95 % recycelt werden, für Kunststoffe gilt eine neue Zielquote von 75 %, wovon mindestens 70 % werkstofflich realisiert werden müssen. Darüber hinaus sieht das VerpackDG vor, dass duale Systeme und individuelle Hersteller künftig einen verbindlichen Mindestanteil ihres Budgets für Abfallvermeidungsmaßnahmen bereitstellen – zweckgebunden für Mehrweg- und Wiederbefüllungssysteme, Anschubfinanzierungen für zirkuläre Geschäftsmodelle sowie Verbraucherinformationen zu Refill-Optionen.

Gesonderte Anforderungen gelten für Einweggetränkeflaschen aus Kunststoff. PET-Flaschen müssen bereits in der laufenden Übergangsphase zu mindestens 25 % aus Rezyklat bestehen; ab 2030 gilt für alle Kunststoff-Getränkeflaschen eine Quote von 30 %. Strikte Dokumentationspflichten machen die Einhaltung behördlich überprüfbar.

Für Unternehmen läuft die Zeit. Der Kabinettsbeschluss ist erst der Auftakt des nationalen Gesetzgebungsverfahrens: Nach europarechtlicher Notifizierung muss der Bundestag den Entwurf beraten und verabschieden, der Bundesrat wird eingebunden. Ziel ist der Abschluss bis zum Sommer 2026 – kurz vor dem Inkrafttreten am 12. August. Der Gesetzentwurf beziffert den Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft auf rund 2,46 Millionen Euro jährlich sowie einen einmaligen Umstellungsaufwand von circa 4,46 Millionen Euro. Wer die neuen Zulassungs- und Meldeprozesse bis dahin nicht vorbereitet hat, wird unter Druck geraten.