Bundesrat stimmt für Änderungen an EU-Verpackungsverordnung

Der Bundesrat begrüßt das mit dem vorgelegten Vorschlag zur Aktualisierung des EU-Rechtsrahmens für Verpackungen und Verpackungsabfälle verbundene Ziel, die negativen Umweltauswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen zu verringern und gleichzeitig das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern. Dabei gilt es, insbesondere das Aufkommen von Verpackungsabfällen zu verringern, eine Kreislaufwirtschaft für Verpackungen auf kosteneffiziente Weise auszugestalten und die Verwendung von recycelten Materialien in Verpackungen zu fördern.

Der Bundesrat unterstützt die Zielsetzung der Kommission, mit der vorgeschlagenen Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle einen einheitlichen Rahmen für die nachhaltige Nutzung und Kreislaufführung von Verpackungen und Verpackungsmaterialien zu schaffen. Er weist darauf hin, dass zur Erreichung der angestrebten Ziele angemessene und praktikable Lösungen gefunden werden müssen. Die ehrgeizigen Maßnahmen dürfen nicht dazu führen, dass gerade die Entwicklung einer biobasierten Kreislaufwirtschaft durch die Hintertür behindert wird.

Der Bundesrat stellt fest, dass die vorgeschlagene Verordnung einen breiten Adressatenkreis beinhaltet, weshalb eine sehr klare und übersichtliche Struktur essenziell zur Umsetzung der Maßnahmen und Kontrolle der Verpflichtungen ist. Die Verpflichtungen der Wirtschaftsakteure und Anforderungen an Verpackungen sind allerdings zum Teil nur zersplittert im Entwurf wiederzufinden. Vor diesem Hintergrund bittet der Bundesrat die Bundesregierung, sich für eine erneute Prüfung der Struktur einzusetzen, um eine noch bessere Übersichtlichkeit für alle Adressaten sicherzustellen.

Der Entwurf bezieht sich in seiner aktuellen Ausgestaltung ausschließlich auf den Grundsatz des freien Verkehrs für Verpackungen auf dem Binnenmarkt gemäß Artikel 114 AEUV. Der Bundesrat hält es für erforderlich, die Verordnung darüber hinaus auch auf den Grundsatz des Umweltschutzes gemäß Artikel 192 AEUV zu stützen. Darüber hinausgehende Maßnahmen der Mitgliedstaaten für eine nachhaltigere Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen sollten durch diese Verpackungsverordnung nicht beschränkt werden.

– weil Absatz 4 angenommen – 

Der Bundesrat erachtet die Anforderungen an Nachhaltigkeit und Rezyklierbarkeit als einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer Kreislaufwirtschaft von unterschiedlichen Verpackungsmaterialien. Der Bundesrat hält es für erforderlich, dass neben der Verwendung von Rezyklaten auch die schrittweise zunehmende Verwendung von nachwachsenden Rohstoffen in die vorgeschlagene Verordnung verbindlich aufgenommen wird.

Der Bundesrat stellt fest, dass eine funktionierende Kreislaufwirtschaft für kunststoffbasierte und Kunststoffanteile enthaltende Verpackungen auch in Zukunft nicht ohne Neuware auskommen wird. Der Bundesrat hält es für erforderlich, auch den Einsatz nachhaltig erzeugter, nachwachsender Rohstoffe in Verpackungsrohstoff-Neuware verbindlich vorzuschreiben und deren Anteil schrittweise anzuheben.

Der Bundesrat erachtet die Begriffsbestimmung der Kommission zu innovativen Verpackungen unter Verwendung neuartiger Materialien als zweideutig. Um Rechtssicherheit zu schaffen, hält es der Bundesrat für erforderlich, in die Begriffsbestimmung innovative Polymere aufzunehmen und für diese eine 10- jährige Ausnahmeregelung von den Maßnahmen für wiederverwertbare Verpackungen zu schaffen. Diese Polymere können so zu verwertbaren Stoffströmen zusammengefasst und ein Verwertungssystem kann etabliert werden

Der Bundesrat begrüßt, dass Umverpackungen und Transportverpackungen in Form von Karton als faserbasiertes Verpackungsmaterial vom Anwendungsbereich der Mehrwegquoten und Wiederverwendbarkeit ausgenommen sind. Der Bundesrat hält anstelle eines pauschalen Vorrangs von Mehrweglösungen ganzheitliche Lebenszyklusanalysen von Verpackungen für erforderlich, um die am besten geeignete Verpackungslösung zu finden. Faserbasierte Verpackungen weisen europaweit die höchste Recyclingquote auf. Der Bundesrat spricht sich daher dafür aus, dass auch für Transport- und Umverpackungen im elektronischen Handel Ausnahmeregelungen für faserbasierte Verpackungen geschaffen werden

Der Bundesrat kritisiert, dass die Kommission mittels delegierter Rechtsakte die Kriterien der recyclingorientierten Gestaltung und die Leistungsmerkmale für die Recyclingfähigkeit festlegen kann. Der Bundesrat hält es für erforderlich, dass diese Kriterien in Konsultation mit den Wirtschaftsakteuren durch bereits etablierte Organisationen wie das Europäische Komitee für Normung (CEN) geregelt werden.

Der Bundesrat regt an, dass die Mindestanforderungen an Rezyklaten ausschließlich für kunststoffbasierte Verpackungen gelten sollten. Der Einsatz von Kunststoffrezyklat in faserbasierten Verpackungen, die aus technischen Gründen oder zur Einhaltung von Hygieneanforderungen Kunststoff enthalten, ist weder erforscht noch erprobt und damit technisch nicht darstellbar.

Der Bundesrat stellt fest, dass bisher keine Daten zur werkstofflichen Prüfung von Rezyklaten bei Gefahrgutkontakt vorliegen. Der Bundesrat hält es daher für erforderlich, dass kontaktsensitive Verpackungen gemäß der Richtlinie 2008/68/EG nicht innerhalb der Verordnung für Verpackung und Verpackungsabfälle reguliert werden.

Nach Auffassung des Bundesrates sollte die Verordnung bei Recycling und dem Mindestgehalt an rezykliertem Material dem Grundsatz der Technologieoffenheit Rechnung tragen. Der Bundesrat fordert, dass chemisches Recycling in den europäischen Regelwerken anerkannt wird.

Der Bundesrat begrüßt den Vorschlag zur Minimierung von Verpackungen. Der Bundesrat hält es jedoch für erforderlich, auch hier eine verpflichtende Quote für das maximale Leerraumverhältnis einzuführen.

Nach Auffassung des Bundesrates weisen Monomaterialien im Hinblick auf die Recyclingfähigkeit von Verpackungen einen Vorteil gegenüber Verbundmaterialien auf. Der Bundesrat weist darauf hin, dass finanzielle Anreize für besonders recyclingfähige Verpackungen im Rahmen von EPR-Lizenzgebühren ein wichtiger Hebel sind, um die Ziele der vorgeschlagenen Verordnung zu erreichen.

Der Bundesrat begrüßt grundsätzlich den Verordnungsvorschlag. Er enthält jedoch nach seiner Auffassung Regelungen, die sich gegebenenfalls nachteilig auf die Sicherheit von Lebensmitteln auswirken könnten und hält es für wesentlich, dass Regelungen zu Verpackungen und Verpackungsabfällen kohärent zu EU-Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit sind.

Der Bundesrat hält es für erforderlich, die Aufnahme von Ausnahmen für bestimmte Lebensmittelverpackungen von der Verpflichtung nach Artikel 6 Absatz 1 des Verordnungsvorschlags, wonach alle Verpackungen recyclingfähig sein müssen, zu erwägen. Die Verwendung von Verpackungen mit Lebensmittelkontakt, die aus mehreren Schichten unterschiedlicher und miteinander verklebter Kunststoffsorten aufgebaut und daher meist nicht oder nur schwer recyclingfähig sind, sollte in Fällen, in denen dies erforderlich ist, weiterhin möglich bleiben. Derartige Verpackungen ermöglichen den Einbau von Barriereschichten, die beispielsweise Sauerstoff von dem Lebensmittel abhalten oder Schutzgase in der Verpackung halten, und tragen damit wesentlich zu einer längeren Haltbarkeit und dadurch zur gesundheitlichen Unbedenklichkeit von Lebensmitteln bei. Die generelle Verpflichtung zur Recyclingfähigkeit würde dazu führen, dass solche Verpackungen nicht mehr verwendet werden können. Alternative Verpackungsmaterialien, welche recyclingfähig sind, können die Lebensmittel jedoch weniger wirksam vor negativen Einflüssen schützen. Neben diesen Aspekten der Lebensmittelsicherheit sieht der Bundesrat die Gefahr, dass die schnellere Verderblichkeit von Lebensmitteln in Verpackungen mit einem geringeren Schutzniveau dazu führt, dass mehr Lebensmittel entsorgt werden müssen. Dies würde der Lebensmittelverschwendung Vorschub leisten, was unter Betrachtung des Ressourcenverbrauches bei der Herstellung von Lebensmitteln und damit auch aus ökologischen Gründen unbedingt zu vermeiden ist. 

Nach Auffassung des Bundesrates sollte die Festlegung von Mindestrezyklatanteilen für Lebensmittelverpackungen nach Artikel 7 des Verordnungsvorschlags im Zusammenhang mit den diesbezüglichen EU-Regelungen zur Sicherheit (Verordnung (EU) 2022/1616) gesehen werden. Durch die derzeit üblichen Recyclingprozesse und die Alterung des Kunststoffs können bestimmte Schadstoffe („not intentionally added substances“ = Übergang von unabsichtlich eingebrachten Stoffen in Lebensmittelkontaktmaterialien, NIAS) entstehen, welche dann auf das verpackte Lebensmittel übergehen, so dass dieses für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet ist.

So wurden im Rahmen von Zulassungsverfahren durch die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) in den letzten Jahren zahlreiche Kunststoffmaterialien und Recyclingverfahren auf ihre Eignung zur Verwendung als Lebensmittelkontaktmaterial bewertet, von denen aufgrund der NIASProblematik bislang nur Recyclingverfahren für Polyethylenterephthalat (PET) positiv bewertet werden konnten. Nach Einschätzung des Bundesrates ist nicht absehbar, dass mittelfristig sichere Verfahren für andere Kunststoffarten als PET zur Verfügung stehen, mit denen die geforderten Recyclinganteile erfüllt werden können und die keine unvertretbaren Veränderungen der Lebensmittel herbeiführen. Der Bundesrat hält es daher zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit für erforderlich, bei Lebensmittelverpackungen, die aus anderen Kunststoffen als PET bestehen, die Festlegung von Mindestanteilen von recycelten Materialien im Zusammenspiel mit der Verordnung (EU) 2022/1616 zu bewerten.

Gerade vor dem Hintergrund, dass durch Verpackungen ein so hohes Abfallaufkommen generiert wird und ein hohes „Littering Potential“ besteht, leistet der Entwurf der Verpackungsverordnung einen wichtigen Beitrag zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Ressourcenschonung. Unter diesem Aspekt sieht der Bundesrat die vorgeschlagenen Quoten im Bereich der Wiederverwendung und Wiederbefüllung sowie hinsichtlich der Recyclingziele und des Einsatzes von Rezyklatanteilen als noch ausbaufähig an und bittet die Bundesregierung, sich für striktere Ziele auszusprechen. Die im Entwurf enthaltenen begrüßenswerten Instrumente führen nur zu signifikanten Verbesserungen der Kreislaufwirtschaft, wenn das Ambitionsniveau entsprechend hoch angesetzt ist.

29. Der Bundesrat sieht es als wichtiges Signal an, dass der Entwurf umfangreiche Mindestrezyklatquoten vorsieht, um die Förderung von Sekundärrohstoffen voranzutreiben und deren Benutzung in der Produktion zu verstetigen. Daher sieht der Bundesrat noch folgenden Anpassungsbedarf:

a) Der Bundesrat stellt fest, dass für Kunststoffverpackungen die Lizenzentgelte sowohl auf der Basis der Recyclingfähigkeit als auch auf der Basis der Rezyklatgehalte berechnet werden sollen. Dies stellt gegenüber Verpackungen aus anderen Materialien eine Sonderregelung dar, da bei diesen alleine die Recyclingfähigkeit berücksichtigt wird. Der Bundesrat gibt zu bedenken, dass sowohl die Lenkungswirkung der Lizenzentgelte möglichst eindeutig als auch die Berechnung möglichst einfach sein sollte. Dadurch können die Lizenzentgelte ihre Wirkung am besten entfalten. Diese Erkenntnis ist auch in der Folgenabschätzung zur Verpackungsverordnung enthalten, wurde jedoch nicht im Verordnungsentwurf berücksichtigt. Der Bundesrat bittet daher die Bundesregierung, bei den Verhandlungen auf EU-Ebene darauf hinzuwirken, dass Basis für die Berechnung der Lizenzentgelte für Kunststoffverpackungen ausschließlich die Recyclingfähigkeit sein sollte.

b) Der Bundesrat ist sich bewusst, dass der Rezyklatgehalt in Kunststoffverpackungen im Unterschied zu anderen Verpackungsmaterialien vergleichsweise gering ist und daher wirksame Maßnahmen getroffen werden müssen, um den Rezyklatgehalt zu erhöhen. Eine wirksame Maßnahme könnte die Verschärfung der Anforderungen an die Bewertung der Recyclingfähigkeit in Anhang II Tabelle 2 des Verordnungsvorschlags sein. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, bei den Verhandlungen auf EU-Ebene darauf hinzuwirken, dass die Anforderungen an die Bewertung der Recyclingfähigkeit in Anhang II Tabelle 2 verschärft werden, zum Beispiel sollten die in Anhang II Tabelle 2 normierten Leistungsstufen D und E entfallen, da diese eine Recyclingfähigkeit von unter 80 Prozent – bezogen auf das Gewicht der Verpackungen – zulassen.

c) Um die Unterschiede zwischen industriellen/großgewerblichen und haushaltsnah erfassten Verpackungen vor allem hinsichtlich Größe, Material und Recyclingstrukturen angemessen zu berücksichtigen, sollten auch industrielle/großgewerbliche Verpackungen in Anhang II Tabelle 1 des Verordnungsvorschlags berücksichtigt werden.

d) Der Bundesrat gibt zu bedenken, dass das derzeit vorgesehene Beurteilungskriterium zur sogenannten Recyclingfähigkeit in großem Maßstab, das eine Verwertungsinfrastruktur vorsieht, welche die Verpackungsabfälle von mindestens 75 Prozent der Verpackungsabfälle der Bevölkerung der EU abdeckt, wenig aussagekräftig ist. Dies könnte bereits durch wenige große Mitgliedstaaten erreicht werden. Der Ausbau von Infrastrukturen und Verwertungskapazitäten in den Mitgliedstaaten würde allein durch dieses Beurteilungskriterium nicht ausreichend gefördert werden. Die Recyclingfähigkeit im großen Maßstab könnte stattdessen auf die verfügbare Verwertungskapazität im Verhältnis zur anfallenden Menge an Verpackungsabfällen bezogen werden.

e) Die Vorgaben zur Recyclingfähigkeit stellen lediglich auf die Verpackung selbst ab und berücksichtigen nicht mögliche Wechselwirkungen mit dem Füllgut, die beispielsweise zu Restanhaftungen führen, die wiederum die Rezyklatqualität beeinträchtigen könnten. Nach Auffassung des Bundesrates sollten Verpackungen von schadstoffhaltigen Füllgütern entsprechend der Regelungen des Verpackungsgesetzes gesondert erfasst und verwertet werden. Hierzu bittet er die Bundesregierung, sich für die Aufnahme einer Definition schadstoffhaltiger Füllgüter in die Verordnung einzusetzen.

Die Erfüllung der Recyclingvorgaben der vorgeschlagenen Verordnung setzt auch voraus, dass wirksame Maßnahmen zur Bekämpfung der Unterbeteiligung durch Akteure, die sich ihrer erweiterten Herstellerverantwortung entziehen, getroffen werden. Der Bundesrat sieht deswegen die Notwendigkeit, die vorgeschlagene Verordnung entsprechend zu ergänzen:

a) Die Pflicht der Vertreiber in Artikel 17 in Absatz 2 ist um eine Prüfung der individuellen oder kollektiven Zulassung zur Erfüllung der Verpflichtungen der erweiterten Herstellerverantwortung nach Artikel 39 zu ergänzen. Der Bundesrat weist darauf hin, dass Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe a in dem Verordnungsentwurf fälschlicherweise auf Artikel 39 statt auf Artikel 40 verweist, und bittet die Bundesregierung, sich für eine Korrektur einzusetzen.

b) Ebenso sollten die Pflichten der Anbieter von Online-Plattformen in Artikel 40 Absatz 3 und der „Fulfillment“-Dienstleister in Artikel 18 um die Pflicht zur Prüfung der individuellen oder kollektiven Zulassung mittels des Zulassungsbescheides der zuständigen Behörde, der durch den Hersteller vorzulegen ist, ergänzt werden; die im Entwurf lediglich vorgesehene Vorlage einer Selbstbescheinigung ist unzureichend.

Es ist festzustellen, dass die in Artikel 26 des Verordnungsvorschlags vorgesehenen Quoten zur Wiederverwendung und Wiederbefüllung teilweise jedoch wenig ambitioniert sind und die Umsetzungsfristen bis 2030 beziehungsweise 2040 noch weit in der Zukunft liegen. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich für folgende Anpassungen und Ergänzungen einzusetzen:

a) Aufgrund der unterschiedlich fortgeschrittenen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten ist es erforderlich, eine Ermächtigungsgrundlage aufzunehmen, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, schärfere Quoten festzusetzen, um bereits bestehenden Wiederverwendungssystemen ambitioniertere Ziele aufgeben zu können.

Die Wiederverwendungs- und Wiederbefüllungsquoten von Verpackungen für Speisen im „Take-away“-Bereich des Absatzes 3 des Verordnungsvorschlags sollten nicht auf das Gastgewerbe beschränkt sein, sondern wie die Mehrwegangebotspflicht des Verpackungsgesetzes auf alle Endvertreiber von Speisen im „Take-away“- Bereich erweitert werden.

c) Weiterhin sollte geprüft werden, ob eine Ausweitung der Wiederverwendungs- und Wiederbefüllungspflichten in weiteren als sinnvoll erachteten Bereichen mittelfristig umsetzbar ist. Hier wären beispielsweise Verpackungen für Drogerieartikel oder Glasverpackungen wie bei Speiseölen prädestinierte Gruppen.

d) Um einen europaweiten Austausch und eine europaweite Nutzung von Verpackungen zur Wiederverwendung sicherzustellen, hält es der Bundesrat für sinnvoll, dass EU-weite Standardisierungen vorgegeben werden. Ein negatives Beispiel stellen die Individualflaschen im Getränkebereich dar, die zwingend zum Abfüller, gegebenenfalls über weite Entfernungen, zurücktransportiert werden müssen, da sie aufgrund individueller Gestaltungsmerkmale nicht poolfähig sind. 

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich dafür einzusetzen, dass in Artikel 46 des Verordnungsvorschlags eine zusätzliche ambitionierte Verwertungsquote für Flüssigkeitskartonverpackungen festgelegt wird. Die Flüssigkeitskartonverpackungen werden aus einem Sammelgemisch aussortiert und als gesonderter Materialstrom einer Verwertung zugeführt.

a) Der Bundesrat sieht die Regelungen des Artikels 8 des Verordnungsvorschlags bezüglich der kompostierbaren Kunststoffe im Hinblick auf die nationale Verwertungsinfrastruktur für Bioabfälle (Anlagen zur Kompostierung und/oder Vergärung) und den bestehenden nationalen Rechtsrahmen (insbesondere die Bioabfallverordnung) kritisch. Zudem leisten kompostierbare Kunststoffe keinen wertgebenden Beitrag für die erzeugten Komposte oder Gärreste und werden lediglich (im Idealfall) vollständig abgebaut, also nicht stofflich verwertet, sondern beseitigt. Kompostierbare Kunststoffe führen in der Mehrzahl der Bioabfallverwertungsanlagen (Kompostierung und Vergärung) zu Problemen (unzureichender Abbau beziehungsweise Desintegration in der Praxis) und gefährden aufgrund der sichtbaren Kunststoffrückstände in den Komposten und Gärresten die Akzeptanz dieses ressourcenschonenden Verwertungsweges. Dies gilt insbesondere für die Tee- und Kaffeekapseln. Der Bundesrat bittet daher die Bundesregierung, sich dafür einzusetzen, dass die Verpackungen nach Artikel 3 Buchstabe g (sogenannte Tee- und Kaffeekapseln) in Artikel 8 Absatz 1 des vorliegenden Entwurfes ersatzlos gestrichen werden.

b) Der Bundesrat sieht zudem die Gefahr, dass ein Großteil dieser kompostierbaren Kunststoffe im Eingang der biologischen Behandlungsanlagen als Fremdstoffe erkannt, zusammen mit herkömmlichen Kunststoffverunreinigungen abgeschieden und (in der Regel) der thermischen Verwertung zugeführt wird. Bei diesem Prozess geht durch Anhaftungen ein beträchtlicher Anteil an organischer Masse für die weiter hochwertige Verwertung verloren. Dies gilt insbesondere für die in Artikel 8 Absatz 1 des Verordnungsvorschlags genannten sehr leichten Kunststofftragetaschen bei Zuführung zur Mehrzahl der nationalen biologischen Abfallbehandlungsanlagen. Der Bundesrat bittet daher die Bundesregierung, darauf hinzuwirken, dass die sehr leichten Kunststofftragetaschen aus dem Absatz 1 in den Absatz 2 überführt werden.

c) Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die Verwendung von kompostierbaren Verpackungen und deren Zuführung zu biologischen Abfallbehandlungsanlagen aus den vorgenannten Gründen auf ein absolutes Mindestmaß begrenzt werden sollte. Er sieht daher die Übertragung der Befugnis auf die Kommission in Artikel 8 Absatz 5 des Verordnungsvorschlags zum Erlass delegierter Rechtsakte zur Änderung der Absätze 1 und 2 des Artikels 8 kritisch. Vor diesem Hintergrund bittet der Bundesrat die Bundesregierung, sich dafür einzusetzen, dass Artikel 8 Absatz 5 ersatzlos gestrichen wird. 

Der Bundesrat erkennt daher den Vorschlag der Kommission in Artikel 39 an, dass Hersteller ihre Registrierungspflicht vollständig auf Organisationen für Herstellerverantwortung übertragen können. Er geht davon aus, dass mit dieser Übertragung eine entsprechende bürokratische Entlastung von Registrierungspflichten für die Verpackungsnutzer, welche die hergestellten Verpackungen in den Verkehr bringen, einhergeht. Anderenfalls sollten Ausnahmetatbestände für Kleinstunternehmer, insbesondere für landwirtschaftliche Direktvermarkter, geschaffen werden.

Der Bundesrat bittet bei den weiteren Beratungen auf EU-Ebene zusätzliche Belastungen von Kleinstunternehmern, insbesondere für landwirtschaftliche Direktvermarkter, abzuwenden. Dies gilt insbesondere auch für die Ausgestaltung der vorgesehenen Ermächtigungen, wie die zu den zusätzlichen Kennzeichnungsanforderungen nach Artikel 4 Absatz 5 des Verordnungsvorschlags.

Der Bundesrat hält auch bei der Verpflichtung zur Etikettierung (Artikel 11) Ausnahmen für Kleinstunternehmer, insbesondere für landwirtschaftliche Direktvermarkter, für notwendig, um Mehraufwand durch die Anpassung der Etiketten zu vermeiden. Zumindest sind klare und praktikable Vorgaben notwendig, um diesen Kleinbetrieben auch eine leichte und rechtssichere Umsetzung zu ermöglichen.